Qu’est ce qui va changer avec la création d’une Autorité de la statistique publique ?

Cette Autorité a été créée par la loi de modernisation de l’économie (LME) d’août 2008 pour permettre à la statistique publique française de rentrer dans les clous des recommandations des pairs européens. Elle a été précédée par l’inscription dans la loi de l’indépendance professionnelle des agents de la statistique publique. C’est une bonne nouvelle, même si nous n’avons pas attendu l’inscription de ce principe dans la loi pour défendre notre indépendance au quotidien.

Le décret, publié au Journal Officiel le 3 mars 2009, en précise les attributions. L’Autorité sera constituée de neuf membres. Le problème, c’est que ces membres sont nommés par des instances ayant presque tous un rapport direct ou indirect avec la politique : l’Assemblée nationale, le Sénat, le gouvernement, la Cour des comptes, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales. Seuls les membres du conseil économique, social et environnemental (CESE) et le président du Comité du secret du Conseil national de l’information statistique (Cnis) échappent à cette règle. A noter aussi, la présence d’une « personnalité qualifiée en matière statistique », nommée par le ministère de tutelle de l’Insee, c’est-à-dire par la ministre de l’Economie, Christine Lagarde. Au final, on peut regretter que la composition de cette Autorité soit assez technocrate, peu ouverte vers la société.

Par qui pourra-t-elle être saisie ?

Sa saisine est très technique et très réduite : les seuls à avoir ce pouvoir sont le Premier ministre, le ministre de tutelle de l’Insee, les présidents de l’Assemblée nationale, du Sénat et du CESE, le directeur général de l’Insee et le président du Cnis. De fait, si la statistique publique est confrontée à une remise en cause de son indépendance qui émane du gouvernement, les possibilités de saisir l’Autorité seront minimes. Elle peut néanmoins s’autosaisir. Si l’Autorité est constitué de gens de bonne volonté, qui sont réellement préoccupés par l’indépendance de la statistique publique, ils pourront travailler.

Par contre, l’article 3 du décret précise que l’Autorité peut émettre des observations à l’égard de toute personne. Autrement dit, un agent peut être impliqué nominativement s’il est sous pression et qu’il ne respecte plus la déontologie en toute rigueur. Il pourra se faire attaquer alors que lui n’aura pas la possibilité de saisir préventivement l’Autorité pour tirer la sonnette d’alarme et dénoncer des conditions de travail ne lui permettant pas de respecter la déontologie. Pour saisir l’Autorité, il faudra qu’il aille voir le directeur général de l’Insee et qu’il y trouve une oreille bienveillante. C’est un peu compliqué…

C’est-à-dire que cette Autorité qui est censée garantir l’indépendance de la statistique publique est elle-même très dépendante du pouvoir politique…

Pour une partie, effectivement. Le cordon ombilical avec le ministère de tutelle n’a pas vraiment été coupé puisque la plupart de ses membres sont nommés directement ou indirectement par le pouvoir politique. D’autant plus que l’Autorité sera hébergée par l’Insee, elle vivra sur les moyens de l’Insee. Des agents seront mis à disposition pour la faire fonctionner. S’ils ont besoin de faire des missions spécifiques, ils pourront demander aux inspecteurs généraux de l’Insee, ou à des corps équivalents d’autres ministères le cas échéant. Il s’agit donc toujours d’un appareil de la Fonction publique.

Le cordon ombilical avec le ministère de tutelle n’a pas vraiment été coupé puisque la plupart de ses membres sont nommés directement ou indirectement par le pouvoir politique.

Par ailleurs, juste après la création de l’Autorité statistique, on nous a annoncé la délocalisation d’une partie de la statistique publique à Metz. Pourquoi ne pas avoir attendu que cette Autorité soit mise en place avant d’annoncer ce projet ? Elle aurait pu avoir un avis sur cette question ? De même, certains ministères ont revu le périmètre de leurs services statistiques avant qu’elle ne devienne effective. Or, dans le décret de création de l’Autorité, il est précisé que toute modification des décrets qui créent ces services statistiques ministériels devra passer pour avis devant l’Autorité. Par exemple, le service statistique du ministère du Développement durable a été modifié l’année dernière, donc avant la création de l’Autorité. Même chose pour le ministère de l’Education nationale qui est en train de découper en deux son service statistique. On a l’impression que l’on nous chante une berceuse dont le refrain est : « Ne vous inquiétez pas, la nouvelle Autorité va s’occuper de tout », mais en même temps on se dépêche de tout faire passer avant qu’elle n’existe…

Créer une nouvelle Autorité sera-t-il suffisant pour rétablir la confiance des Français dans leur système statistique, mis à mal par plusieurs polémiques, notamment sur les chiffres du chômage en 2007 ?

Manifestement, c’est une solution envisagée par le gouvernement pour répondre à ce déficit de confiance. Mais quand on sait que cette Autorité sera gérée au sein de l’Insee, je ne suis pas sûre que cela rétablisse la confiance. De toute façon, c’est une autorité qui n’aura pas de moyens propres pour faire des investigations, pour rémunérer ses propres agents. C’est un bel affichage.

Qu’aurait pu-t-elle faire, par exemple, au moment de la polémique sur les chiffres du chômage ? Elle aurait eu du mal à se saisir de cette question puisque c’était la décision du directeur général de l’Insee de ne pas publier ces chiffres qui était en cause. Une décision qui, de son point de vue, ne posait pas de problème d’indépendance. Et même si l’Autorité avait pu être saisie et mener une réflexion sur le sujet, cela n’aurait pas été une réflexion collective comme cela a été le cas au Cnis qui a monté un groupe de travail sur les chiffres de l’emploi. Dans ce groupe, il n’y avait pas que des gens issus du monde de la statistique, mais aussi des utilisateurs. Cela nous a permis d’avoir une vision plus large et moins statisticienne de cette problématique. C’est tout l’intérêt des travaux du Cnis. Or, nous craignons qu’avec la création de l’Autorité, le Cnis n’ait plus la possibilité de se saisir de ce type de sujets.

Vous craignez une concurrence entre le Cnis et la nouvelle Autorité ?

On nous a promis que non, il n’y aurait aucun problème. Dans les faits, cependant, le Cnis sera chargé de donner un avis sur les programmes de travail des différents services de la statistique publique, mais ce sera l’Autorité qui sera chargée de vérifier si le travail a bien été fait. Pourquoi ne pas donner au Cnis, qui valide ce programme de travail, la responsabilité d’évaluer a posteriori la réalisation de ce programme ? Cela aurait pu les aider à avancer dans leur réflexion interne, à mieux cerner l’utilité de leur mission, à prendre la mesure des difficultés du terrain, des problèmes de financement qui peuvent exister.

Certains sujets un peu sensibles prévus dans nos programmes de publication, notamment dans les services statistiques ministériels, peuvent être bloqués

Certains sujets un peu sensibles prévus dans nos programmes de publication, notamment dans les services statistiques ministériels, peuvent être bloqués par les cabinets ministériels qui ne sont pas satisfaits par le résultat des études. Ce n’est pas acceptable. Si quelqu’un fait le pointage à la fin de l’année et vérifie pourquoi telle ou telle enquête n’a pas été publiée, les ministres de tutelle vont réaliser qu’ils ne peuvent pas se permettre de bloquer une publication même si elle est réalisée par leurs services statistiques.

Selon vous, au lieu de créer une nouvelle Autorité, il aurait mieux fallu renforcer les prérogatives du Cnis ?

Au sein du groupe Interstat (1) auquel je participe, nous avions commencé à réfléchir sur la meilleure manière de renforcer l’indépendance de la statistique publique. Nous avions conclu que le Cnis était une institution qui fonctionnait assez bien. Nous pensions qu’il était possible de créer une instance en s’inspirant des comités qui existent déjà au sein du Cnis, tel que le Comité du secret ou le Comité du label. Le gros avantage était d’associer dans cette enceinte producteurs et utilisateurs de statistiques, comme le Cnis a coutume de le faire. La mission parlementaire dirigée par Hervé Mariton et Pierre-Alain Muet a fait des préconisations qui vont dans le même sens. Cette solution avait l’avantage de mettre tout le monde d’accord, mais elle n’a pas été retenue par le gouvernement.

Le Cnis va néanmoins être réformé…

Une disposition de la loi LME prévoyait de réformer légèrement le Cnis pour y intégrer le CESE parmi les représentants. Mais cela a servi de prétexte pour faire un remaniement en profondeur. Résultat, même si le décret n’est pas encore paru, il semblerait que l’on se dirige vers une normalisation du Cnis. Le nombre de membres de l’assemblée plénière du Cnis devrait passer de 138 à une quarantaine : il y aura moins de représentants des syndicats de salariés et plus de représentants des syndicats patronaux !

Le problème est que cette réforme n’a pas du tout été discutée. On n’a jamais vu la couleur des décrets en préparation. La direction de l’Insee, qui les a rédigés, a refusé systématiquement tout dialogue, toute concertation, alors que l’on pensait avoir des choses constructives à proposer. On leur a demandé d’avoir des copies des décrets, mais ils ont refusé de s’engager à nous les fournir et ils nous ont clairement expliqué qu’à partir du moment où on était contre la création d’une Autorité, ils ne voyaient pas pourquoi ils devaient nous tenir informés. Même au sein du Cnis, les membres n’ont pas eu accès à ces projets de décret, il n’y a pas eu de vrai débat.

Certaines informations ont néanmoins fuité, qu’en ressort-il ?

Au-delà du recul des possibilités d’intervention des forces sociales, le risque existe d’une plus grande rigidité dans l’organisation des travaux du Cnis. Le Cnis est en effet organisé en différentes formations thématiques qui ont chacune un président. Pour l’instant, toute nouvelle enquête doit passer devant les différents comités et formations concernés avant d’être labellisée, pour voir si elle répond bien à une demande sociale. Mais à partir du moment où le décret sera publié, si le président du Cnis considère qu’il y a un « état d’urgence absolue » – un concept pour le moins flou –, il sera possible de valider une enquête juste en prenant avis du seul président de la formation, pas des autres membres de la formation. On resserre ainsi drastiquement les modalités pour accepter une enquête. L’« état d’urgence absolue », on suppose que ce ne sera pas quand les syndicats le demanderont, mais plutôt quand le gouvernement en fera la demande. Est-il vraiment pertinent de tout cloisonner, d’empêcher la société de donner son avis sur une nouvelle enquête ?

En tant que responsable d’enquête, j’ai pu constater que lorsque la demande d’enquête est passée devant des instances qui ont validé son importance pour la société et son caractère obligatoire, cela aide ensuite beaucoup les enquêteurs à convaincre les gens d’accepter de répondre à leurs questionnaires. Sauter cette étape risque d’être contre-productif : on pourra lancer une enquête plus vite, mais la qualité ne sera pas forcément au rendez-vous.

N’y a-t-il pas un risque de mise sous coupe réglée du Cnis qui peut être perçu comme une institution dérangeante car trop ouverte sur le reste de la société ?

C’est un peu l’impression que l’on a eu quand ils nous ont appris qu’ils voulaient réformer le Cnis, alors que c’est l’un des seuls endroits où le débat a vraiment eu lieu sur les statistiques du chômage. Avec l’Autorité statistique, le Cnis n’aura peut-être plus autant de motivation pour se saisir de sujets polémiques de ce type. Car ils pourront se dire que finalement, cela ressort du domaine de l’Autorité. Alors que jusqu’ici, le Cnis se sentait responsabilisé, investi d’une mission de gardien de la déontologie qui dépassait le simple fait d’établir le programme de la statistique publique et de donner des avis sur les enquêtes. Le plus dangereux pour la vitalité de la réflexion, c’est que le Cnis se désinvestisse de cette mission de veille déontologique, alors que l’Autorité de la statistique publique risque d’être une coquille vide qui ne sert pas à grand-chose. Tout dépendra de la qualité des personnalités qui la composeront et la présideront.

Propos recueillis par Laurent Jeanneau


(1) Intersyndicale des services statistiques ministériels.

Mis en ligne le 25 mars 2009.