Qu’est-ce qui a motivé l’organisation de ce colloque intersyndical ?

La crise de la statistique publique ne date pas d’hier, mais les statisticiens ont récemment été confrontés à un véritable traumatisme. Comme l’ensemble de la Fonction publique, la statistique publique est confrontée à des difficultés d’ordre général, liées à la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Nous avons, dans ce cadre, subi des restrictions budgétaires importantes en 2009 et 2010. Le problème, c’est que notre profession a vu ses effectifs sensiblement augmenter dans les années 1970 : c’était l’époque du Plan et il y avait une très forte demande de statistiques. Quarante ans après, beaucoup de collègues arrivent en fin de carrière, et la règle du « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite » est particulièrement lourde à assumer en raison de cette démographie professionnelle spécifique.

Or, parallèlement, on constate toujours une forte hausse de la demande de statistique. Eurostat (comme en ont témoigné deux intervenantes étrangères très concernées par la statistique publique européenne) et les collectivités locales, notamment, nous sollicitent de plus en plus alors que nous avons de moins en moins de moyens. C'est ainsi que se développe un discours des dirigeants de la statistique publique, nationaux et européens, dénonçant la prétendue « surextension » des domaines couverts et préconisant la définition de « priorités négatives » censées gager les efforts supplémentaires pour répondre aux nouvelles demandes.

La décision du Président de la République de délocaliser à Metz une part non négligeable des effectifs de la statistique publique a été perçu par le personnel comme une volonté de démanteler le système statistique public

Mais le véritable coup de tonnerre a été la décision du Président de la République -annoncée en septembre 2008- de délocaliser à Metz une part non négligeable des effectifs de la statistique publique. Cela a été perçu par le personnel comme une volonté de démanteler le système statistique public, d’autant plus qu’il existait déjà un contentieux entre Nicolas Sarkozy et l’Insee, comme en témoignent, par exemple, ses propos publics sur l'indice des prix à la consommation juste après sa prise de fonction présidentielle, devant l'Université d'été du Medef à l'été 2007, ainsi que l’éviction assez brutale de son ancien directeur, Jean-Michel Charpin, en octobre 2007.

C’est dans ce contexte assez lourd qu’est intervenue la cinquième édition de notre colloque intersyndical, que l’on organise tous les quatre ou six ans. Mais il ne faut pas y voir une simple réaction défensive face aux attaques dont la statistique publique a pu être l’objet. C’est aussi un moyen de se positionner sur l’avenir et pas seulement en réponse aux difficultés du moment.

Il n’est donc pas question d’idéaliser un prétendu « âge d’or » de la statistique publique, mais de se pencher sur les enjeux à venir…

En effet, il est important de penser la statistique pour répondre aux attentes actuelles et futures d’une société en évolution. Laquelle est à la fois plus exigeante, plus regardante et plus participante. Plus exigeante, car elle veut toujours plus de chiffres. Regardante, car elle est méfiante par rapport aux données produites. Participante, car nombre d’institutions tel que le conseil national de l’information statistique (Cnis) ont repris du poil de la bête. Le Cnis est en effet devenu un lieu de discussions et de débats nettement plus investis qu’auparavant, et porteur de résultats. Citons entre autres ses récents travaux sur les inégalités sociales (2006), le chômage et l'emploi (2008), le mal-logement (2011)..., et notons aussi, pour s'en féliciter a priori, une coordination plus étroite et effective avec les instances de concertation auprès d'Eurostat.

Qu’en est-il de la gouvernance du système statistique public, qui a été réformé par la loi de modernisation de l’économie de 2008 ?

Il y a effectivement eu un assez fort remaniement de la gouvernance d’ensemble avec la création d'une institution nouvelle : l’Autorité de la statistique publique (ASP). Aujourd’hui, cette gouvernance repose sur un trépied, avec le Cnis, la statistique publique (le rôle de coordination du directeur de l’Insee a été renforcé), et l’ASP, chargée de veiller au respect de la déontologie et du Code de bonnes pratiques de la statistique européenne (2005).

Quel bilan en tirez-vous ?

Il est trop tôt pour mesurer les conséquences de cette évolution de gouvernance. L’Autorité n’a pas encore pris ses marques, ni affirmé son rôle semble-t-il, malgré les occasions de le faire qui n'ont pas manqué depuis sa création. Elle ne s’exprime pas du tout publiquement, en dehors de ses rapports annuels, et pratiquement rien ne filtre de la manière dont elle travaille. On peut toutefois noter que le partage du travail entre le Cnis et l’ASP est assez curieux, en ce qui concerne l’appréciation de la pertinence et de la qualité des statistiques publiques : le Cnis s’occupe des enquêtes (pour lesquelles il délivre un label), l’Autorité se prononce sur les sources administratives. Mais au-delà, l’ASP est restée silencieuse sur un certain nombre de problèmes qui se posent au jour le jour depuis sa création, tel que les ruptures d’embargo par les ministres, ou encore l’affaire Guéant (voir notre billet ici). En revanche, on craignait que l’ASP n’affaiblisse de fait le rôle du Cnis, mais cette crainte ne semble pas se concrétiser à ce jour, heureusement.

L’un des sujets abordés par le colloque était l’évaluation des politiques publiques. C’est quelque chose de nouveau pour le système statistique public…

Les prédécesseurs de Jean-Philippe Cotis à la tête de l’Insee étaient en effet très réservés vis-à-vis de l’évaluation des politiques publiques, car ils jugeaient la distance politique trop faible dans ce genre de projets. Avec Jean-Philippe Cotis, il y a eu un tournant : il vient de l’OCDE et n’a pas la culture professionnelle de l’Insee, c’est un conseiller du président pour dire vite (telle était en tous les cas sa réputation lors de sa nomination). Depuis, il a imprimé sa marque personnelle, très forte. L’évaluation des politiques publiques est devenue un axe prioritaire de la statistique publique.

Le champ de l'évaluation a d’ailleurs tendance à s’étendre : elle ne concerne plus uniquement les grandes politiques macroéconomiques, comme c’était le cas auparavant, mais se penche aussi sur des niveaux plus fins. On évalue désormais l’action de collectifs, d’agences comme la Cnam, la Cnaf et même des CAF territoriales, Pôle-emploi, des universités et des établissements scolaires, etc. On évalue également des politiques plus spécifiques, des dispositifs très précis. On va même jusqu’à évaluer des individus, des personnes : les agents publics qui mènent ces politiques ou bien les publics eux-mêmes, par des techniques de ciblage et de profilage très précis.

La méfiance vis-à-vis des objectifs chiffrés est très vive au sein des professions sociales, médicales ou psychologiques. Ils dénoncent un contrôle des populations, un contrôle des agents et un changement de philosophie même de l’action

L’outillage technique se développe et le système d'information est de plus en plus articulé entre les niveaux micro, méso et macro économique et social. À ce sujet par exemple, nous avons été vivement interpellés par le collectif « L’appel des appels ». Ces professionnels ont exprimé un rejet violent de tout ce qui est fichage, mais aussi des données statistiques en général, censées représenter « la politique du chiffre » qu'ils récusent et combattent par ailleurs. Cette méfiance vis-à-vis des objectifs chiffrés est très vive au sein des professions sociales, médicales ou psychologiques. Ils dénoncent un contrôle des populations, un contrôle des agents et un changement de philosophie même de l’action : on essaye d’accumuler des données qui permettent de profiler, de prévoir. C’est la prévention des risques possibles. Ils ont l’impression que les données chiffrées servent au « flicage ».

Autrement dit, la statistique publique ne serait pas uniquement un outil de connaissance, mais aussi de contrôle. Avec le risque de limiter les libertés individuelles ?

La statistique publique n’a pas vocation à être un outil de contrôle. Mais le problème, c’est qu’elle est identifiée aux fichiers qui présentent des menaces pour les droits des individus, aux craintes légitimes sur le respect de la confidentialité des données, sur leur circulation possible par interconnexion des fichiers et sur leur usage excessif au regard des finalités initiales discutées avec la Cnil et autorisées par elle.

Cette préoccupation rejoint les débats qui ont eu lieu lors de l’atelier du colloque intitulé « contexte sécuritaire et statistique publique ». La discussion a tourné autour des difficultés importantes posées par les fichiers de l’Éducation nationale, tels que la « base élève », qui enregistre des données sur chaque élève durant toute sa scolarité. En soi, ce n’est pas scandaleux : on comprend bien que cela correspond à un souci de gestion. Mais les données recueillies sont administratives : on n’est pas sûr de leur valeur, de leur validité statistique. Ceux qui les recueillent n’ont aucun professionnalisme dans ce domaine et ne répondent pas aux standards professionnels des statisticiens publics, ni à leur déontologie. Ce sont par exemple des enseignants ou des agents administratifs dont ce n'est pas le rôle essentiel. Ainsi, les données réunies dans ce fichier peuvent être fusionnées, transférées à d’autres fichiers, conservées pendant de très longues périodes... Cela permet une agrégation de données qui viennent de sources très diverses, alors que jusqu’à présent, quand on faisait une enquête, on rassemblait les données une par une sur les individus, en contrôlant soigneusement les variables renseignées et en les traitant selon les règles de l'art pour en faire des statistiques.

Plus généralement, on passe de l’action sociale au contrôle social avec des territoires cibles, des publics cibles, des contrôles de l’effectivité de la situation par rapport aux critères. Il y a un caractère de plus en plus intrusif de l’action sociale par la multiplication des fichiers et leur mise en relation les uns par rapport aux autres. Cela pose des questions importantes : est-on obliger de « tracer » les individus pour mener des politiques sociales ? Comme l’a souligné une intervenante, avec la multiplication de ces systèmes de « profilage assisté par ordinateur », le diagnostic de l’agent des services sociaux et le dialogue avec l’usager se dévitalise.

Que faire pour limiter ce genre de dérive ?

La statistique publique doit s’exposer davantage et accepter, voire même susciter des débats sociaux autour de ses productions. Il faut qu’elle se justifie, convainque et emporte l’adhésion. On ne peut plus produire des données en chambre, en vase clos. Les statisticiens ont pour devoir d’aller discuter avec les gens qui collectent les données dans les services administratifs pour voir ce qui est utile, ce qui nécessaire et ce qui ne l’est pas. Le statisticien n’a pas forcément la réponse, mais il doit être partie prenante des discussions et des décisions, en toute responsabilité. C'est finalement une affaire de confiance de la société dans son système statistique, laquelle est toujours à conquérir.

Ces évolutions menacent-elles la qualité des données statistiques ?

Une chose est sûre : aujourd’hui, ce qu’on entend par « qualité » n’a plus toujours le même sens qu’auparavant. Un statisticien, par ailleurs fin analyste de l'histoire et de la sociologie de la profession, a présenté au colloque le changement radical du champ sémantique de la « qualité des statistiques ». Il y a vingt ans, cela renvoyait à des caractéristiques techniques voire scientifiques, on parlait de plan de sondage, de précision d’estimateur, de biais ou d’absence de biais. Aujourd’hui, la qualité est associée, notamment parmi les cadres dirigeants de la statistique publique, à des « plans qualité », à du benchmarking. On parle de « qualité totale », c’est-à-dire de cahier des charges, de contractualisation des procédures, etc. On a complètement changé de registre. Pour cet intervenant, la future création d’une Direction de la méthodologie à l’Insee, ayant vocation à servir l'ensemble de la statistique publique, est assez emblématique et devrait accentuer l’importance de la partie « respect des processus ». Cela pourrait avoir pour conséquence de déposséder les services producteurs de leur savoir-faire méthodologique.

Ce que confirme un sociologue du travail, intervenant dans le même atelier. Pour lui, au nom de la qualité, on change la vie professionnelle des agents et leur perception. Il a insisté sur la divergence de vision de la qualité qui existe selon que l’on est dirigeant ou agent. Par exemple, on voit apparaître dans le discours managérial la notion de « surqualité ». Il est reproché aux agents de faire de la « surqualité », c’est-à-dire d’être trop pointilleux sur la taille des échantillons, sur les redressements, etc. C’est une remise en question de ce que les agents vivent comme une valeur professionnelle, comme leur déontologie. C’est assez nouveau. Un travail syndical est d’ailleurs en train de se développer à l'Insee avec lui, suite au colloque, sur cette question.

Quelles conclusions tirez-vous de ce colloque ?

La statistique a et aura un caractère renforcé de « bien public » si elle offre à tous les niveaux de son élaboration les possibilités de débat et d’intervention sur l’amont, la production des données, et sur l’aval, la publication des données et des analyses qui les « font parler » et leur donnent tout leur sens. Il faut que le grand public s’approprie ce débat. Deux exemples ont été présentés lors du colloque, qui montrent les possibilités et les potentialités d'une telle ouverture, sans renoncer aux exigences scientifiques et déontologiques qui font la culture professionnelle des agents. Ainsi, à partir des travaux de la statistique publique, la fondation Abbé Pierre a élaboré le concept de « mal-logement ». Or ce concept va maintenant être intégré en retour comme une catégorie à part entière de la statistique publique. Les représentants de cette association ont été tenaces, têtus, ils avaient une vision très précise de leurs besoins à partir de leurs pratiques de terrain et, au final, la statistique publique va répondre à leur interpellation. De même, la CGT a créé le concept d’« exclu économique du travail salarié » à partir des sources de la statistique publique existantes. Ils ont fabriqué leur propre estimation de ce concept.

C’est bien là l’enjeu : il faut que la statistique publique apporte les éléments pour bien comprendre la société et son fonctionnement et, le cas échéant, pouvoir permettre de les penser dans un cadre conceptuel et cognitif différent des représentations dominantes à un moment donné.

Elle ne doit ni ne peut le faire seule, mais au contraire, il faut imaginer des rapports et des coopérations plus étroites et fécondes avec d'autres disciplines et d'autres modes d'approche des faits économiques et sociaux. Par exemple, l'articulation du monde de la recherche et de la statistique publique doit être revue et conçue dans un contexte très différent de ce que nous connaissons jusqu'à présent : ce fut aussi le sujet d'un atelier du colloque qui a bénéficié, entre autres, d'un éclairage des réflexions et projets ébauchés ailleurs en Europe. C’est un travail difficile qui nécessité effectivement une plus grande ouverture des statisticiens mais aussi une implication coopérative des autres acteurs du débat public comme les journalistes, les associations et les citoyens.

Propos recueillis par Laurent Jeanneau


Mis en ligne le 16 septembre 2011.