Attention, terrain glissant ! La question de la mesure du chômage est hautement sensible, comme en atteste la polémique qui a fait rage pendant presque deux ans autour de la publication des chiffres de l'ANPE et de l'Insee. Elle a atteint son summum en mars 2007, lorsque l'Institut a refusé de publier les résultats de l'enquête Emploi 2006, en pleine campagne électorale pour la présidence de la République. Ces chiffres étaient pourtant très attendus.

Les estimations mensuelles du ministère de l'Emploi, élaborées à partir des données de l'ANPE, mettaient en valeur une baisse du nombre de demandeurs d'emploi. Mais de nombreux soupçons pesaient sur cet indicateur : fallait-il imputer cette amélioration à un réel retour à l'emploi des chômeurs ou fallait-il au contraire y voir une simple conséquence des modifications de règles administratives qui ont bousculé le travail de l'Agence entre 2005 et 2006 (1) ?

Enquête retardée

L'enquête Emploi de l'Insee devait trancher ce débat, dans la mesure où elle se base sur un échantillon large, alors que les chiffres de l'ANPE ne reflètent que le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois enregistrés sur ses listes. Las ! le débat ne fut tranché que huit mois plus tard.

Pourquoi un tel retard ? Officiellement, l'Insee s'est réfugié derrière un taux de non-réponses trop élevé parmi les ménages interrogés. D'aucuns ont avancé des raisons moins avouables, tel que l'écart politiquement sensible entre son chiffre (9,8 %) et celui issu de l'ANPE (9 %). De quoi doucher les ardeurs du gouvernement qui ne se privait pas de vanter sa politique de l'emploi. Quoi qu'il en soit, cette polémique a durablement entaché la crédibilité de l'Insee, même si les critiques avancées ne sont pas toujours justifiées.

Quelles leçons en tirer ? Est-il possible d'améliorer la mesure du chômage et, par extension, celles de l'emploi et de la précarité ? Oui, affirme le Conseil national de l'information statistique (Cnis), dans un rapport rendu en septembre 2008 (2).

Des améliorations notables

D'ores et déjà, le système a été perfectionné. Les données mensuelles produites par l'ANPE ont en effet été découplées de l'enquête Emploi de l'Insee. Elles ne servent plus au calcul du taux de chômage tel que défini par le Bureau international du travail (BIT), mais se bornent à rendre compte de l'évolution du nombre de demandeurs d'emploi inscrits en fin de mois à l'ANPE. Deux mesures qui sont bel et bien différentes. Pour être considéré comme chômeur, selon le BIT, il faut être sans emploi au cours de la semaine de référence (c'est-à-dire avoir travaillé moins d'une heure), être disponible immédiatement et à la recherche active d'un emploi. Rien à voir avec les critères de l'Agence : certains chômeurs inscrits dans les registres de l'ANPE travaillent, d'autres ne sont pas juridiquement tenus d'être disponibles, voire ne sont pas obligés de rechercher un emploi. Même le découpage des demandeurs d'emploi en huit catégories par l'ANPE est difficilement compatible avec la définition du BIT (3). « Ces données présentent surtout un intérêt pour suivre l'action du service public de l'emploi », souligne le Cnis. Et ne permettent pas d'analyser clairement la conjoncture du marché du travail, puisqu'il suffit de changer certaines règles administratives dans la gestion des listes de demandeurs d'emploi ou dans leur accompagnement pour modifier la photographie générale.

Malgré ces biais statistiques, jusqu'à fin 2007, le chômage au sens du BIT était estimé de façon provisoire tous les mois à partir de l'évolution des demandeurs d'emploi de catégories 1, 2 et 3 hors activités réduites, avant d'être réévalué par l'enquête Emploi. Ce n'est plus le cas : le taux de chômage est désormais publié tous les trimestres à partir de l'enquête Emploi en continu de l'Insee. Les chiffres de l'ANPE n'ont pas disparu, mais ils ne sont plus exploités de la même manière, le service de la statistique publique s'efforçant de bien distinguer le grain de l'ivraie. Autre avancée : l'Insee fournit désormais, en sus du taux de chômage au sens du BIT, une évaluation du « halo » qui entoure le chômage et une estimation du sous-emploi.

Ces améliorations, qui reprennent en partie les préconisations d'un rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires sociales de septembre 2007, sont les bienvenues. La confusion était en effet réelle entre ces deux façons de comptabiliser les chômeurs en France. Ceci dit, de nombreux progrès restent encore à faire.

Une profusion de chiffres

Car les statistiques en matière de chômage et d'emploi sont loin de se limiter aux seuls chiffres fournis par l'Insee et l'ANPE. De fait, les données relatives au marché du travail ne manquent pas. On est plutôt proche de la saturation : comment s'y retrouver entre les publications de l'Insee, de la Dares, de la Dress, de l'ANPE, de l'Unedic, de l'Acoss ou encore de l'Union européenne ? Comme le considère le Cnis, « malgré la multiplication des informations disponibles, liée à l'augmentation du nombre de services producteurs, les données sont difficiles à hiérarchiser, parfois ne sont pas exploitées malgré leur intérêt, tandis que des concepts nouveaux restent flous et non alimentés correctement par le système statistique ». Il semble nécessaire de trier ce flot d'informations. Mais pas n'importe comment !

L'un des reproches que l'on peut effectivement faire à la communication qui entoure les chiffres du chômage est justement de se focaliser sur quelques indicateurs phares qui, pour reprendre les termes du Cnis, « simplifient exagérément la réalité », voire conduisent à des « représentations tronquées » en hypertrophiant certains aspects au détriment des autres. C'était le cas, comme on l'a déjà souligné, de la trop grande importance donnée à l'indicateur mensuel de l'ANPE, alors même que les variations mensuelles sont peu significatives (4) et que les inscriptions à l'ANPE ne représentent qu'une partie du marché du travail.

Des lacunes

Enfin, malgré l'abondance de données constatées, des lacunes persistent. La notion de précarité, par exemple, reste relativement floue. Elle est invoquée à la fois pour désigner un ensemble d'emplois hors normes (CDD, intérim, temps partiels subis...) ou pour renseigner un vécu individuel. Il en est de même pour les concepts d'emploi convenable, de qualité de l'emploi ou de flexicurité. Par ailleurs, certains indicateurs existent mais ne sont que très rarement exploités. C'est le cas de la récurrence au chômage ou des inégalités dans les trajectoires individuelles. Face à ce constat, les préconisations du Cnis visent à ordonner et compléter la batterie d'indicateurs à notre disposition.

Concernant le chômage, la mesure la plus pertinente reste l'enquête Emploi. Le Cnis propose d'en faire l'indicateur de référence, non sans l'avoir améliorée. L'Insee a d'ailleurs prévu d'élargir l'échantillon de l'enquête de 50 % pour augmenter la précision de ses résultats (5) , d'étendre l'enquête en continu aux Dom - qui ne sont couverts actuellement que par une enquête annuelle -, et d'englober les ménages vivants en communautés (foyers de jeunes travailleurs, résidences universitaires, etc.) qui ne sont pour l'instant pas interrogés.

Des indicateurs complémentaires

Pour aller plus loin, le Cnis propose de publier tous les ans un taux de chômage selon les qualifications, un taux de chômage des personnes handicapées (pour l'instant seulement estimé tous les cinq ans), ainsi que de calculer un ratio du taux de chômage des cadres sur le taux de chômage des ouvriers pour apprécier l'inégalité face au risque de chômage. Plus innovante est l'idée de créer un taux de chômage élargit en équivalent temps plein, qui serait la somme des chômeurs au sens du BIT et des personnes en sous-emploi (une personne à mi-temps en sous-emploi comptant pour un « demi-chômeur »). Ce nouvel indicateur serait le pendant du taux d'emploi en équivalent temps plein. Il est également conseillé de construire des séries longues pour le sous-emploi - qui recense les personnes à temps partiel souhaitant travailler plus - et de décomposer ces données par sexe, par âge et par qualification. Quant au « halo » du chômage, qui mesure les personnes sans emploi, souhaitant travailler mais qui ne recherchent pas activement un autre emploi ou ne sont pas disponibles pour travailler, il serait intéressant de le subdiviser entre travailleurs découragés, travailleurs empêchés et travailleurs sans recherche d'emploi, en prenant exemple sur ce point sur les Etats-Unis, pays qui est allé le plus loin dans la création d'indicateurs complémentaires au chômage 6 . Sans oublier, là encore, de le décomposer par sexe et par âge.

Que faire des données de l'ANPE ?

Tous ces indicateurs sont-ils suffisants pour rendre compte de la réalité du chômage ? En filigrane, la question posée est celle de la pertinence de continuer à utiliser les données mensuelles de l'ANPE. Ce point a suscité de vifs débats au sein du groupe de travail qui a rédigé le rapport. A défaut de supprimer purement et simplement les chiffres de l'ANPE, un compromis pourrait être de regrouper les catégories actuelles en trois sections : les demandeurs d'emploi inscrits sans emploi ; les demandeurs d'emploi inscrits en activité réduite courte ; les demandeurs d'emploi inscrits en activité réduite longue. Ce qui permettrait de clarifier quelque peu les données de l'ANPE et d'éviter qu'on ne se focalise sur la seule catégorie 1, celle des demandeurs d'emploi inscrits souhaitant travailler à temps plein, sans activité réduite ou en activité réduite de moins de 78 heures.

En ce qui concerne l'emploi, le Cnis suggère de décomposer le taux d'emploi, qui mesure le nombre d'actifs occupés rapporté à l'effectif de la population totale, en taux d'emploi à temps plein et en taux d'emploi à temps partiel. Le taux d'emploi est un indicateur utilisé essentiellement à l'échelle européenne. En 2000, les membres de l'Union européenne se sont fixés pour objectif d'atteindre un taux d'emploi des 15-64 ans de 70 %. Mais cet indicateur a tendance à favoriser les pays où le travail à temps partiel est très développé. Calculer le taux d'emploi en équivalent temps plein est ainsi une manière de se poser la question de la nature des emplois créés. Pour détailler un peu plus cet aspect qualitatif, l'Insee pourrait fournir tous les ans de manière plus visible la répartition des emplois par type de contrat, par qualification, ainsi qu'un indicateur sur l'ancienneté dans l'entreprise. Une autre proposition originale vise à compter le nombre de personnes qui, n'en déplaise au chef de l'Etat, souhaitent travailler moins et gagner moins, c'est-à-dire ceux qui préfèrent le temps au revenu mais n'osent ou ne peuvent pas le faire. On aurait ainsi une idée de l'ampleur du « suremploi » en France. Enfin, il serait intéressant de dénombrer les personnes en emploi souhaitant un autre emploi selon leur type de contrat de travail et selon les motifs de ce souhait (trouver un travail plus intéressant, mieux payé, moins stressant, etc.). Ce qui donnerait une mesure de ce que l'on peut appeler « l'emploi insatisfaisant ».

Pour une approche dynamique

Toutes ces propositions permettraient d'offrir une photographie plus nette du marché du travail en France. Mais la montée en puissance du thème de la flexicurité impose d'approfondir un peu plus la refonte des statistiques disponibles. Ce concept est vaste. Il traite à la fois de la formation tout au long de la vie, de la conciliation entre vie professionnelle et familiale, de la sécurisation des parcours professionnels. Autant d'éléments qui supposent d'appréhender la question de l'emploi et du chômage dans une dimension dynamique, et non plus seulement statistique (telle quantité de chômeurs à un moment donné). Nourrir le débat autour de cette thématique suppose donc de construire des indicateurs décrivant les trajectoires suivies. Le Cnis propose ainsi de publier une ancienneté moyenne du chômage, de créer un indicateur de récurrence au chômage et de produire tous les ans une ancienneté moyenne sur les listes de l'ANPE. Quant à la précarité de l'emploi, le groupe à l'origine du rapport conseille de la traiter en étudiant les parcours sur le marché du travail tous les trois ans, comme le Céreq le fait déjà pour les jeunes avec l'enquête Génération.

Un débat politique

Ce tour d'horizon, non exhaustif, des préconisations du Cnis pour améliorer la mesure de l'emploi et du chômage, donne une idée des marges de manœuvre existantes pour perfectionner la qualité des sources statistiques dont on dispose en France. Ce débat peut paraître technique, il concerne pourtant chaque citoyen. Car le choix de tel ou tel indicateur est loin d'être anodin. Comme le souligne à juste titre le Cnis, « la fétichisation des chiffres du chômage peut altérer la conduite des politiques de l'emploi elles-mêmes ». Comment ? En les détournant de leur objectif initial, à savoir l'insertion durable et efficace des personnes dans l'économie, pour ne plus s'intéresser qu'aux effets de telle ou telle mesure sur l'indicateur en question, transformé en « baromètre politique simplifié ». Dans une telle optique, seule la quantité compte, au détriment de la qualité, tandis que le court terme devient un horizon indépassable. « On peut craindre par exemple que la multiplication de contrats aidés à temps partiel, non assortis de formation, agissant immédiatement sur le niveau du chômage au sens du BIT ait été préférée, à coût budgétaire constant, à un nombre moins important, mais mieux doté, d'emplois de ce type, qui auraient conduit à des insertions plus durables. » Et de conclure : « C'est dire que les indicateurs ne sont pas seulement des représentations : ils influent aussi l'action. » La qualité de l'appareil statistique est donc une question éminemment politique.

Laurent Jeanneau



(1) Telles que la mise en place d’entretiens mensuels individuels, le durcissement des sanctions, la réduction du délai accordé pour la mise à jour de sa situation mensuelles, etc.

(2) « Emploi, chômage et précarité. Mieux mesurer pour mieux débattre et agir », par Jean-Bapiste de Foucauld, Marie Reynaud et Michel Cézard, rapport d’un groupe de travail du Cnis n° 108, septembre 2008.

(3) Pour se rapprocher le plus possible de la définition du BIT, il faut isoler les demandeurs d’emploi inscrits en catégories 1, 2 et 3 hors activités réduites. Mais un tel rapprochement n’est pas entièrement satisfaisant, car les notions de « disponibilité » et de « recherche active d’emploi » utilisées par l’ANPE s’apparentent à des obligations juridiques inscrites dans le code du travail, alors que dans le cas du BIT il s’agit d’une observation statistique issue de réponses à différentes questions.

(4) L’évolution commentée est souvent de moindre ampleur que la marge d’incertitude lorsque l’on analyse des variations mensuelles.

(5) Pour l’instant 75 000 personnes sont interrogées chaque trimestre.

(6) Les Américains ont mis en œuvre une série d’indicateurs qui permet de bien rendre compte du « halo » en mesurant les travailleurs découragés qui pensent que toute recherche d’emploi est vaine, pour des raisons de conjoncture ou de sélectivité du marché du travail, mais aussi les travailleurs découragés car ils doivent s’occuper de leurs enfants ou sont confrontés à des problèmes de transport.

Mis en ligne le 30 octobre 2008.